为缓解企业资金压力，以创新驱动助力企业健康发展，从根本上降低建筑企业参与政府采购的制度性交易成本，营口片区管委会形成《中国（辽宁）自由贸易试验区营口片区政府投资工程质量保证金改革创新方案（征求意见稿）》。

现面向社会各界公开征求意见。公告期间（2022 年8月18日—2022 年9月18日），欢迎各社会团体、企事业单位和个人通过信函、电话、电子邮件等形式提出宝贵意见。

联系人及电话：牛靖尧，0417-6655175（工作日）

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办公地址：营口市西市区澄湖西路89号自贸区办公大楼3楼

中国（辽宁）自由贸易试验区营口片区政府投资工程质量保证金改革创新方案（征求意见稿）

为缓解企业资金压力，以创新驱动助力企业健康发展，从根本上降低建筑企业参与政府采购的制度性交易成本，通过加强工程监管、构建工程评价体系、纳入失信惩戒体系等一系列工程质保金改革方式，有效减轻企业负担，为企业发展释放活力。

一、指导思想

深入践行习近平总书记“思想再解放，改革再深入，工作再抓实”的重要理念，以优化营商环境，深化“放管服”改革为动力，自贸区发扬“先行先试”的原则，增强创新激励，推进创新管理，通过惠企改革创新提高企业综合竞争力，促进企业健康发展。全面推进自贸区域内结构调整与优化，实现供给体系的高质量发展。

二、工作目标

创新改变以往质保金履行方式，通过加强事中事后监管，及时掌握施工进度，把控施工质量，结合质保金创新模式的工程评价体系、失信罚则体系、针对评价分值不同，最终实现取消质量保证金预留。在满足工程质量要求前提下，切实减少企业在资金上的压力，降低政府履行返还流程的人力和时间成本。

三、质量保证金现状

（一）质量保证金相关规定

根据《建设工程施工合同》、《基本建设财务管理规定》、《建筑工程质量保证金管理暂行办法》以及《工程价款结算暂行办法》等文件要求，中标人需在工程应付款保留工程价款结算总额3%-5%的资金作为约定质保期（一般为工程竣工验收后1年至5年）的缺陷保证金，用以保证承包人所承建的项目在竣工后产生的缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修。因此，工程质量保证金本质上并不是保修费用，而是一种担保措施。

（二）建设工程质量保修规定

《建设工程质量管理条例》第六章对“建设工程质量保修”进行了规定。第39条规定：“建设工程实行质量保修制度。建设工程承包单位在向建设单位提交工程竣工验收报告时，应当向建设单位出具质量保修书。质量保修书中应当明确建设工程的保修范围、保修期限和保修责任等”。第41条规定：“建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任。”

所以，质量保证金的最终目的是：通过预留保证金的方式，督促施工企业提高施工质量、发生质量缺陷时及时履行保修义务，确保建设单位免受或少受损失。

但如果对质量保证金的预留比例过高、返还条件不明、申请流程繁琐、返还周期长，则会增加施工企业成本和负担，施工企业因预留质量保证金造成资金沉淀，无法将该部分资金用于工程建设中去，则会反过来影响施工企业的施工能力和水平，反而不利于保证工程质量。甚至可能因资金不足引发欠薪、偷工减料的情况发生。且保修期加上申请返还的时间周期长，增加施工企业申请质保金的制度性成本，不利于企业特别是中小企业发展，不符合国家支持中小微企业发展的相关举措和规定。

（三）质量保证金使用情况

经对营口自贸区2017年以来的170余个工程建设项目统计，截至目前为止未发生一例因工程质量瑕疵承建单位拒绝维修维护，自贸区依据保修约定动（使）用工程质量保证金进行维修的情况。同时，我们通过对大连市住建局、营口市住建局、周边县市区等多地建设工程的质保金使用情况也进行了调研，近几年，均未发生使用质保金情况。另，在查阅全国多地对质量保证金的约定中，已经有地区要求质量保证金由3%降低至1.5%，并且多地已经出台文件支持工程质量保证金预留比例由发承包双方自行约定。因此，各地的建设工程所预留的保证金逐渐呈下降趋势，甚至其预留比例的金额已经不能覆盖大多数的工程项目的质量瑕疵保修，质量保证金的担保（代偿）功能已经越来越淡化。因此，在我区取消质量保证金预留也是顺应趋势。

同时，因履行返还手续还要进行承建单位申请、建设单位审核报送、审批、财政支付等涉及多个部门多达十余个环节至少要30个工作日的流程，严重占用了政府资源的同时，造成企业资金被长期占用，也不利于营商环境提升。

四、适用的范围

为激发企业内在动力，释放市场活力，在充分论证并在风险可控范围内，通过对质量保证金履行方式的不断探索，结合我区实际，实行政府投资或政府全资子公司投资的2000万元（含）以下的工程类项目取消留存质量保证金的措施（做法、管理办法）。

五、质保金改革主要做法及保障措施

（一）加强工程监管，提升工程质量

工程招标采购过程，将工程整体工序设定与其相应的施工标准编入招标文件，对投标企业的相关资质、业绩、施工组织进行考核，择优选定承建单位。项目建设竣工过程，通过加强对隐蔽工程验收、材料进场验收、工程转序验收、工程竣工验收等事中事后监管的方式，确保施工质量，降低施工质量问题出现的几率。在监督管理过程，加强设计、建设、监理、质量监督、质量检测单位的组织机构、质量管理人员的监督监管，对建设标准进行监督执行。签订质量责任书，落实工程质量终身责任制，加强对建设项目管理人员的业绩、经验考核，做好施工前的技术准备，质量交底，加强设计单位的现场指导要求。

（二）构建工程评价体系，优化政府服务

通过建立政府监管、行业自律、市场机制结合的层级政府工程质量评价体系，以推动自贸区工程项目质量管理能力的提升、工程质量水平的提升，促进各工程项目持续健康发展。通过工程质量评价掌握工程动态，提升工程质量，为今后工程建设提供决策依据。

工程质量评价主要通过项目建设单位对承建单位的施工进度、转序质量验收、工程竣工验收、社会满意度等四个维度进行，总分值100分。根据评定结果对应的质量保证金预留比例标准，分别按照结算金额的3%、1.5%以及竣工后免预留质保金三种标准实行（详见附件1）。

（三）纳入罚则体系，完善长效监管

为确保工程项目质量的良好性和长期性，设立健全的工程质量罚则体系，在工程开工前由承建单位将工程质量承诺书和质量终身责任承诺书一并报送建设单位备案（详见附件2、3），工程在监督部门联合验收合格后，由承建单位递交竣工验收单，并根据合同约定的保修期限进行保修承诺。如承诺期限内出现工程质量问题，承建单位应依据工程质量保修承诺书无偿及时进行修复。未能按承诺书要求进行修复的，将依据施工合同、承诺书等文件要求对其进行追责、追偿，免于政府投资的损失，同时根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建筑市场信用管理暂行办法》、《辽宁省建设工程质量管理条例》等有关法律、法规，结合《营口市建筑施工企业信用分类监管办法（试行）》的通知，将此承建单位在企业年度信用等级评定为D级信用企业，并实行惩戒机制：

1. 全市通报，列入重点监控企业名单，增加日常监督检查的频率；

2. 重点审查其资质条件，对不符合条件的依据相关规定处理；

3. 立即对其进行安全生产证动态核查，根据核查结果进行相应处理；

4. 对企业负责人进行约谈、法规培训等；

5. 外地进营企业上报给省住建厅，给予限期整改。

六、实践效果和风险

秉承以企业需求为导向，创新推出工程质量保证新模式，对建设项目进行动态跟踪，及时掌握施工进度，把控施工质量，并结合建设项目工程评价体系、失信惩戒体系，针对施工质量不同、评价分值不同，动态调整质保金比例。

（一）激发动力，释放活力，提升营商环境建设

1. 通过质保金评价体系减免质量保证金的有效激励，将施工企业从原来的被动方式转变成主观意愿上提高建设工程项目的质量，加强质量保证措施，降低项目质量缺陷的风险和几率。

2. 企业减少大量资金长期占用，加快资金流转，将显著减轻施工企业资金压力，同时，企业可以把有效的资金投入到更多的项目建设中，建设更多的优质项目。

3. 减免了保证金返还的申请和审批手续，提高了整体工程合同履行效率，降低履行返还质保金手续所需的政府人力成本、时间成本等，减少企业的制度性成本支出，进一步提升营商环境及政府工作效能。

4. 充分响应国家政策，根据《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》文件精神，通过工程质保金的创新方式，进一步达到简政放权、放管结合、优化服务改革的落地见效。

在资金和程序上都切实减少了政府和企业的负担，为企业在经济波动的大环境下良性运转提供了有力保障。

（二）、政企互信，失信惩戒，实施风险有效防范

通过失信惩戒方式可有效防范企业不履行质量保修承诺从而拒绝进行质量瑕疵保修责任的情况发生。对于拒不履行保修的情况，将纳入黑名单，并通过法律途径进行追偿，有效降低政府投资项目的损失风险。

但根据我们调研结果分析，此类情况发生概率极低，而且相对风险可控。一旦发生质量缺陷，对于较为严重的质量缺陷，造成严重后果的，质量保证金金额一般无法覆盖，解决不了产生的问题；对于较小的质量缺陷，造成的后果轻微或者可以忽略不计的，承建单位一般都能够按照质量保修书的约定正常进行维修维护。相对于节省的时间成本和给企业带来的收益基本上风险可以忽略不计。

七、下一步创新工作思路

将聚焦企业需求为导向，以创新监管、优化服务，营造良好的营商环境为宗旨。下一步计划逐步放开项目投标保证金、工程履约保证金等减手续、简程序、增效能的工作创新方案，并计划对政府投资5000万元以下（含5000万元）至3000万元以上的工程类项目将工程质量保证金由原有3%-5%降至1.5%收取，政府投资3000万元以下（含3000万元）至2000万元以上的工程类项目将工程质量保证金由原有3%-5%降至1%收取，同时接受保函形式代替保证金的使用，对于部分工程建设项目规模较大、复杂程度较高、政府承担风险较大的根据项目情况另行约定，但最高不得高于3%。最终将通过不断的创新与试验，总结经验和完善质量保证金体制，实现在我区全面取消质量保证金预留的目标，助力营口自贸片区高标准、高质量、高效率发展。